Интернет-интервью с П.П. Серковым, первым заместителем Председателя Верховного Суда РФ - председателем Судебной коллегии по административным делам:

15 октября 2012 г. состоялось интервью с Петром Павловичем Серковым, первым заместителем Председателя Верховного Суда Российской Федерации - председателем Судебной коллегии по административным делам. В ходе интервью он рассказал о тенденциях развития административного законодательства в нашей стране, оценил перспективы создания административных судов, затронул современное состояние производства по делам об административных правонарушениях, а также ответил на ряд поступивших вопросов. Благодарим всех посетителей сайта, приславших свои вопросы.

КонсультантПлюс: Петр Павлович, в последние годы ведется достаточно много споров об административной юстиции. Как Вы оцениваете тенденции и перспективы ее развития в нашей стране?

Петр Павлович Серков: В настоящее время развитие административного законодательства в целом и в том числе административного судопроизводства является актуальной проблемой для Российской Федерации. Согласно ч. 2 ст. 118 Конституции Российской Федерации судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Между тем, несмотря на свою значимость, административное судопроизводство не обладает самостоятельным правовым регулированием, хотя со времени принятия Конституции Российской Федерации прошло почти двадцать лет. Но развитие самостоятельного административного судопроизводства является одним из ключевых факторов обеспечения конституционных гарантий защиты прав и свобод физических лиц и организаций.

Об этом свидетельствуют и внушительные цифры статистики, представленные по судам общей юрисдикции. Число административных дел с каждым годом увеличивается. В 2011 году из числа рассмотренных 3817 дел об оспаривании нормативных правовых актов или отдельных норм удовлетворено 2458 заявлений. За шесть месяцев текущего года рассмотрено 1873 дела и удовлетворено 1251 заявление. Не менее впечатляющими являются данные относительно обжалования решений и действий органов публичной власти и их должностных лиц. В 2011 году были рассмотрены 141949 дел данной категории и удовлетворены 92683 дела. За шесть месяцев этого года рассмотрены 57899 дел с удовлетворением 32525 заявлений.

Верховный Суд Российской Федерации последовательно отстаивает законодательную инициативу о создании в нашей стране специализированных административных судов. Ещё 19 сентября 2000 года Пленум Верховного Суда Российской Федерации принял Постановление № 29 "О внесении в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проектов Федеральных конституционных законов "О федеральных административных судах в Российской Федерации", "О внесении дополнений в Федеральный конституционный закон "О судебной системе Российской Федерации" и "О внесении изменения и дополнения в Федеральный конституционный закон "О военных судах Российской Федерации". 16 ноября 2006 года Постановлением Пленума Верховного Суда Российской Федерации № 55 в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации внесён проект Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Надо сказать, что в существующих на сегодняшний день научных исследованиях обосновываются различные точки зрения о месте, роли и полномочиях административных судов. Например, опыт некоторых стран континентальной Европы заключается в полной автономии судов, рассматривающих административные дела, начиная с нижестоящего и заканчивая верховным судом. По такому пути развития пошли, например, Германия и Франция. Чаще же всего такие суды на уровне первой инстанции выделены в качестве самостоятельных, а надзорными процессуальными полномочиями наделен верховный суд судов общей юрисдикции. Прагматичность последнего варианта объясняется в том числе экономическими соображениями. Верховный Суд Российской Федерации, опираясь на положения Конституции Российской Федерации, где прямо указано, что административные дела подсудны судам общей юрисдикции (статья 126), инициирует создание административных судов именно в системе судов общей юрисдикции.

В то же время, несмотря на различия правовой природы гражданского и административного судопроизводства, суды общей юрисдикции, разрешая административные дела, вынуждены руководствоваться началами гражданского процесса. Вместе с тем изначально гражданский процесс не предназначен для обсуждения вопросов, имеющих отношение к системе сдержек и противовесов в организационном разделении государственной власти.

КонсультантПлюс: То есть назрела необходимость создания Административного процессуального кодекса Российской Федерации, а также внесения серьезных изменений в действующее законодательство, в частности в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях?

Петр Павлович: Административное судопроизводство, то есть производство по спорам, возникающим из административных правоотношений в системе сдержек и противовесов, организационного разделения государственной власти, по своим целям и задачам значительным образом совпадает с конституционным судопроизводством. Сходство правовой природы заключается в главном. Органы судебной власти уполномочены осуществлять проверку, в частности, содержания нормативных правовых актов по всей вертикали - начиная с актов органов местного самоуправления и их должностных лиц и заканчивая федеральным законодателем, конечно, с учетом особенностей. Именно поэтому административное судопроизводство должно быть организовано как самостоятельная форма правосудия. Таким образом, развитие законодательного регулирования административного судопроизводства и принятие соответствующего кодекса позволит снять многие проблемы, возникающие в правоприменительной практике.

В свою очередь, производство по делам об административных правонарушениях, а именно совершаемая в процессуальной форме деятельность с целью привлечения виновных к административной ответственности, также должно развиваться. Уже сейчас активно вносятся изменения и дополнения в Особенную часть Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Процессуальное регулирование по делам об административных правонарушениях более стабильное. Представляется, что определённые коррективы должны быть внесены и в процессуальные нормы. Например, как совершенно справедливо отмечают посетители сайта, нормы о расходах на оплату услуг представителя по делу об административном правонарушении, а в целях реализации принципа состязательности возможно введение в административное судопроизводство фигуры государственного обвинителя, а также предоставление возможности обращения в суд с ходатайствами по электронной почте и т.д.

В центре внимания Верховного Суда Российской Федерации находятся и проблемы административной ответственности. За истекшие годы принят ряд важных постановлений пленумов Верховного Суда Российской Федерации по принципиальным вопросам практики применения судьями норм Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в частности: Постановление № 5 от 24 марта 2005 г. "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях", Постановление № 18 от 24 октября 2006 г. "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях", Постановление № 27 от 31 мая 2007 г. "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений квалификационных коллегий судей о привлечении судей судов общей юрисдикции к дисциплинарной ответственности", Постановление № 48 от 29 ноября 2007 г. "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", Постановление № 2 от 10 февраля 2009 г. "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих" и т.д.

КонсультантПлюс: За последние несколько лет законодательством была расширена возможность защиты в суде прав и свобод граждан. Вы возглавляете Судебную коллегию по административным делам в Верховном Суде Российской Федерации. Насколько возросли сложность и количество категорий рассматриваемых дел?

Петр Павлович: Постановлением Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10 марта 2011 г. № 3 в целях реализации положений Федерального конституционного закона от 7 февраля 2011 г. № 1-ФКЗ "О судах общей юрисдикции в Российской Федерации" утвержден состав Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации. Приказом Председателя Верховного Суда Российской Федерации от 14 марта 2011 г. № 174/кд сформированы судебный состав первой инстанции и судебный состав по административным делам.

Судебная коллегия по административным делам сталкивается со сложными, с юридической стороны, спорами. В соответствии со ст. 20 названного Федерального конституционного закона Судебная коллегия по административным делам рассматривает в качестве суда первой инстанции дела, отнесенные к её подсудности федеральными законами, например дела о признании противоречащими федеральному законодательству нормативных правовых актов, принятых федеральными органами исполнительной власти, дела по жалобам на некоторые решения Высшей квалификационной коллегии судей, дела о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок, дела по жалобам на неправомерные действия (бездействие), повлекшие нарушения избирательного законодательства, дела о приостановлении и прекращении деятельности политических партий, общественных объединений, дела о признании незаконными ненормативных актов федеральной власти и т.д.

Судебная коллегия по административным делам также рассматривает апелляционные и частные жалобы, представления прокуроров на решения верховных судов республик областных, краевых и равных им судов, в том числе по делам: о признании незаконными нормативных актов органов власти субъекта Федерации; вытекающим из нарушений избирательного законодательства; по обжалованию неправомерных действий (бездействия) должностных лиц государственных и муниципальных служащих; об оспаривании решений и действий квалификационных коллегий судей и их председателей, по другим вопросам.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, кроме названного выше, рассматривает также и надзорные жалобы на постановления и решения по делам об административных правонарушениях. Так, в 2011 году Судебной коллегией по административным делам рассмотрено по существу 7492 надзорные жалобы по делам об административных правонарушениях. В первом полугодии 2012 года Судебной коллегией по административным делам рассмотрено по существу 3649 надзорных жалоб по делам об административных правонарушениях.

Основаниями отмены (изменения) постановлений по делам об административных правонарушениях, решений по результатам рассмотрения жалоб (протестов) являлись: нарушение правил подсудности или подведомственности рассмотрения дел об административных правонарушениях; ненадлежащее извещение участников производств по делам об административных правонарушениях о времени и месте рассмотрения дел (жалоб на постановления по делам об административных правонарушениях, решения по результатам рассмотрения жалоб (протестов)); неправильная квалификация действий лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении; нарушение сроков давности привлечения к административной ответственности, установленных ст. 4.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях; ухудшение положения лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении. Значительным направлением деятельности Судебной коллегии по административным делам является и обобщение судебной практики.

КонсультантПлюс: В некоторых обращениях, поступившим к нам на сайт, говорится о том, что суды общей юрисдикции при рассмотрении дел об административных правонарушениях нарушают нормы материального и процессуального права, а также игнорируют разъяснения, содержащиеся в постановлениях Пленума Верховного Суда Российской Федерации.

Петр Павлович: Действующее процессуальное законодательство Российской Федерации устанавливает порядок обжалования судебных постановлений, и, если сторона по делу не согласна с решением суда, она вправе его обжаловать в указанном порядке, с детальным изложением доводов о несогласии. Практика показывает, что жалобы нередко являются малосодержательными.

Многие посетители сайта задают вопросы по конкретным делам с их участием, однако Закон Российской Федерации от 26 июня 1992 г. № 3132-1 "О статусе судей в Российской Федерации" и Кодекс судейской этики, утвержденный 2 декабря 2004 г. на VI Всероссийском съезде судей, не позволяют мне как судье вне рамок установленных процедур комментировать по существу рассмотренные или находящиеся в производстве дела, а также состоявшиеся по ним судебные постановления.

КонсультантПлюс: Дача разъяснений по вопросам судебной практики - одна из основных функций Пленума Верховного Суда Российской Федерации. А вот Глеб из Москвы спрашивает: не собирается ли Верховный Суд Российской Федерации воспользоваться другим свом полномочием и выступить с законодательной инициативой, чтобы предусмотреть ведение протокола при разбирательстве дел об административных правонарушениях в судах? Ведь действующая редакция Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях ведения протокола судебного заседания в таких случаях не предусматривает, чем, как ему кажется, существенно снижаются гарантии прав лиц, привлекаемых к административной ответственности, по представлению суду доказательств, а также обжалованию принятых решений в вышестоящих инстанциях.

Петр Павлович: Протокол о рассмотрении дела об административном правонарушении согласно ч. 1 ст. 29.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях составляется в случае рассмотрения дела коллегиальным органом, например комиссией по делам несовершеннолетних и защите их прав. Такой протокол ведет секретарь заседания коллегиального органа.

Вместе с тем с целью повышения качества рассмотрения дел об административных правонарушениях Верховным Судом Российской Федерации ещё в 2005 году в п. 9 Постановления Пленума "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" сформулирована позиция, согласно которой Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях не содержит запрета на ведение протокола при рассмотрении дела судьей, поэтому в необходимых случаях возможность ведения такого протокола не исключается (например, когда рассматривается ходатайство об отводе эксперта, выносится определение о приводе лица, участие которого признается обязательным, и т.п.). Других мероприятий по данному вопросу в Верховном Суде Российской Федерации не проводилось.

КонсультантПлюс: Николая из г. Чебоксары интересует, является ли основанием для прекращения производства по делу об административном правонарушении в соответствии со статьей 4.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях истечение сроков привлечения к административной ответственности после подачи жалобы на не вступившее в законную силу постановление должностного лица (т.е. должностным лицом вынесено постановление в пределах установленного срока - 2 месяцев, а решение суда по жалобе на постановление выносится по истечении этого срока)?

Петр Павлович: Из ч. 1 ст. 4.5, п. 6 ч. 1 ст. 24.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях следует, что истечение срока давности является обстоятельством, исключающим привлечение лица к административной ответственности.

При этом согласно позиции, изложенной Верховным Судом Российской Федерации п. 14 Постановления Пленума "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях", по смыслу ч. 1 ст. 4.5 и п. 3 ч. 1 ст. 30.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях истечение сроков привлечения к административной ответственности на время пересмотра постановления не влечет за собой его отмену и прекращение производства по делу, если для этого отсутствуют иные основания.

КонсультантПлюс: Охватывает ли диспозиция части 1 статьи 17.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях нарушение порядка в судебном заседании в гражданском и уголовном процессах? - спрашивает Денис Букин из Москвы.

Петр Павлович: Согласно части 1 статьи 17.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях административным правонарушением признаётся неисполнение законного распоряжения судьи о прекращении действий, нарушающих установленные в суде правила.

Из приведённой нормы следует, что объективная сторона состава административного правонарушения образуется действиями, совершёнными в суде до начала судебного заседания или после его окончания. В судебной практике имеют место случаи, когда данное обстоятельство не учитывалось судом.

Так, например, привлекая лицо к административной ответственности по части 1 статьи 17.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, суд не дал надлежащей оценки тому обстоятельству, что действия, связанные с нарушением порядка и неисполнением распоряжений судьи, допущены участником уголовного судопроизводства в ходе судебного заседания по уголовному делу (Постановление Верховного Суда Российской Федерации от 31 января 2006 г. № 41-АД05-5).

По другому делу, привлекая лицо к административной ответственности по части 1 статьи 17.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, суд не дал надлежащей оценки тому обстоятельству, что нарушение порядка и неисполнение распоряжения суда допущены лицом в суде в ходе рассмотрения гражданского дела и связаны с нарушением процессуального порядка, действующего в судебном заседании (Постановление Верховного Суда Российской Федерации от 28 августа 2007 г. № 38-АД07-1).

КонсультантПлюс: Алексей из Екатеринбурга хочет узнать, может ли он оспорить постановление о наложении штрафа, вынесенное должностным лицом? Каков срок на обжалование постановления и можно ли его восстановить?

Петр Павлович: Право обжалования постановления по делу об административном правонарушении является одной из важных гарантий соблюдения прав и свобод человека и гражданина. Обжаловано в судебном порядке может быть любое постановление по делу об административном правонарушении, а также определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении независимо от того, каким органом или должностным лицом они вынесены. Общий срок на обжалование составляет десять дней с момента вручения или получения копии постановления по делу об административном правонарушении.

В пункте 31 Постановления Пленума "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" Верховный Суд Российской Федерации разъяснил, что в случае пропуска срока обжалования постановления по делу он может быть восстановлен по ходатайству лица, подавшего жалобу, или прокурора, принесшего протест.

КонсультантПлюс: Петр Павлович, мы благодарим Вас за интервью.

---

Интервью с П.П. Серковым подготовлено редактором сайта "КонсультантПлюс" Н. Лашкиной.
Фото - Т. Тверецкий

http://www.consultant.ru/law/interview/serkov.html